Por Matías Vernengo*
El impulso político a corto plazo en la suerte del presidente argentino difícilmente perdurará, a medida que se cierne el familiar ciclo de crisis y default.
Se suele citar, quizás apócrifamente, al economista ganador del Premio Nobel Simon Kuznets, como haber dicho que hay cuatro tipos de países: desarrollados, subdesarrollados, Japón y Argentina. Japón, una isla carente de recursos naturales y derrotada en la guerra, tenía todas las razones para ser subdesarrollada. Argentina, por el contrario, estaba bendecida con recursos naturales, mucha tierra fértil y sin guerras destructivas. Sin embargo, Japón prospera y Argentina permanece esencialmente estancada durante casi cinco décadas.
Con la elección de Javier Milei a fines de 2023, todo ha cambiado, o al menos eso nos dice la comentocracia conservadora. Niall Ferguson ha celebrado las milagrosas habilidades de Milei, y eso no significa el poder de comunicarse con su perro muerto, Conan. Ferguson elogió la popularidad del fundamentalismo libertario de Milei, no tanto porque esté funcionando (aunque él sí lo cree), sino porque es popular.
El sistema parece diseñado para que la inestabilidad sea rentable, generando ciclos recurrentes de endeudamiento y default.
La sabiduría convencional es que Argentina alguna vez fue un país desarrollado, pero la prodigalidad excesiva de los presidentes populistas peronistas causó la ruina. Milei ha sugerido que sus victorias electorales, en 2023 y la reciente en las legislativas de octubre pasado, señalan el fin del populismo, en particular del grupo peronista en torno a la expresidenta Cristina Fernández de Kirchner, y el comienzo de un proceso nuevo y renovado de crecimiento que haría a Argentina grande nuevamente. Las victorias de Milei han sido celebradas en la derecha, en Davos y otros foros de la élite global, incluso en Estados Unidos, donde el presidente Trump se ha comprometido a apoyar las políticas económicas de Milei de manera sin precedentes, prometiendo al menos 20,000 millones de dólares.
La verdad es que hay muy poco de nuevo en las políticas de Milei. Se han aplicado en Argentina al menos tres veces antes: durante la última dictadura en los años 70, sorprendentemente durante la administración peronista de Carlos Menem (1989-1999) que Milei toma de hecho como inspiración para su propia presidencia, y más recientemente bajo la presidencia de Mauricio Macri (2015-2019), un aliado clave de Milei. Estas políticas fracasaron consistentemente. Incluso el éxito a corto plazo de Milei no debería sorprender a nadie, ya que eso también sucedió antes, cuando Menem fue reelegido después de promover un programa esencialmente idéntico, solo para volverse muy impopular en meses y terminar en desgracia.
Donald Trump cree que merece un Premio Nobel de la Paz; Milei está en busca del premio de economía. Es poco probable que revolucione la ciencia económica, pero incluso el objetivo más modesto de estabilizar la economía argentina y restaurar el camino hacia la prosperidad será más esquivo de lo que él y sus aduladores imaginan. Al final del día, las políticas de Milei son insostenibles y conducirán al colapso económico.
¿El FMI o el Populismo?
Si hemos de creer la narrativa oficial, la reciente turbulencia fue desencadenada por la incertidumbre política tras los reveses electorales para el gobierno de Milei a mediados de septiembre. En la provincia de Buenos Aires, el peronismo recuperó terreno después de que el gobernador Axel Kicillof, exministro de Economía de Kirchner, reprogramara las elecciones provinciales para desacoplarlas de los comicios nacionales. La maniobra, permitida legalmente, tenía la intención de fortalecer el desempeño del peronismo local y limitar la influencia de Milei. Estas pérdidas electorales sacudieron la confianza de los inversores y provocaron temores de un resurgimiento peronista.
Tras las elecciones de septiembre, Estados Unidos intervino para estabilizar la situación. El Secretario del Tesoro, Scott Bessent, prometió 20,000 millones de dólares de un oscuro fondo de gestión de divisas llamado Fondo de Estabilización de Cambios (Exchange Stabilization Fund), complementado con un esperado préstamo de 20,000 millones de dólares organizado a través de grandes bancos de Wall Street. (El préstamo bancario se vino abajo la semana pasada; ese financiamiento probablemente será de unos 5,000 millones de dólares). Esta asistencia se sumó a un programa de 20,000 millones de dólares con el Fondo Monetario Internacional (FMI) acordado a principios de abril, del cual Argentina ya había recibido 14,000 millones.
Los partidarios del gobierno argumentan que estas medidas confirmaron la confianza de Washington en el programa de Milei y ayudaron a evitar una crisis financiera más profunda, y quizás tuvieron un efecto positivo en las elecciones legislativas nacionales, cuando el partido de Milei, La Libertad Avanza, obtuvo una victoria significativa con aproximadamente el 41 por ciento de los votos frente a los peronistas, que obtuvieron roughly el 35 por ciento del electorado.
Sin embargo, una mirada más cercana a la dinámica del tipo de cambio revela una historia diferente. La volatilidad del peso comenzó mucho antes de las elecciones de Buenos Aires, específicamente en abril, cuando Milei firmó el nuevo acuerdo con el FMI que requería que Argentina desmantelara los controles de capital. Argentina también adoptó una banda cambiaria de ajuste lento, un arreglo que el equipo económico de Milei implementó como un compromiso con el FMI, que quería una flotación libre. El acuerdo con el FMI, y no el populismo de izquierda, alimentó de inmediato la especulación sobre la capacidad del banco central para defender la moneda en ausencia de reservas adecuadas. Con las tasas de interés por detrás de la depreciación esperada, mantener activos denominados en pesos se volvió poco atractivo y la demanda de dólares se disparó.
A mediados de año, el tipo de cambio, inicialmente alrededor de 1,000 pesos por dólar, había subido hasta el límite superior de la banda, alrededor de 1,400 pesos por dólar, donde se ha mantenido en gran medida. Esta depreciación socavó las afirmaciones del gobierno sobre la estabilización macroeconómica. La disminución anterior de la inflación se debió menos al ajuste fiscal que a un tipo de cambio estrictamente administrado tras la masiva devaluación que acompañó la inauguración de Milei a fines de 2023. Una vez que se relajaron los controles de capital, el peso rápidamente volvió a estar bajo presión, revelando la fragilidad del esfuerzo de estabilización.
Para ese entonces, la administración Milei ya había logrado una reducción significativa, aunque dolorosa, de la inflación anual, de más del 200 por ciento a alrededor del 30 por ciento: más razonable, aunque aún alta. La estabilización se logró permitiendo un ritmo más lento de depreciación del tipo de cambio, después de la depreciación inicial que impuso Milei a fines de 2023, que causó una aceleración de la inflación. Moderar la depreciación del tipo de cambio permitió que los costos de los bienes importados aumentaran a un ritmo menor y ayudó a estabilizar la economía. No hay estabilización de una inflación muy alta sin un tipo de cambio estable. Los recortes significativos en el gasto y la disminución de la producción y el empleo en 2024 también contribuyeron moderando las demandas salariales de los trabajadores, otro elemento importante de la estrategia de estabilización.
El estancamiento ciertamente no es culpa enteramente de Milei; la economía argentina ha estado estancada desde 2011. Pero la austeridad fiscal impuesta bajo Milei profundizó aún más el desempleo y la pobreza. A pesar de los costos sociales de la austeridad, la disminución de la inflación impulsó temporalmente la popularidad de Milei, reforzando el atractivo perdurable de la estabilidad de precios en la cultura política argentina, incluso cuando se logra mediante un severo ajuste fiscal y contracción económica.
Sin embargo, a pesar de los efectos políticos positivos a corto plazo de la estabilización, los problemas estructurales no se han resuelto y solo pueden empeorar. Las medidas de austeridad fiscal y liberalización cambiaria impuestas bajo el programa del FMI han profundizado las presiones recesivas, al tiempo que erosionan la misma estabilidad cambiaria que temporalmente contuvo la inflación.
Milei ha tenido suerte, hasta ahora. Después de algunos años de sequías severas que dañaron las exportaciones agrícolas, las exportaciones de soja experimentaron un auge en 2024. Combinado con menores importaciones debido a la recesión, eso condujo a un superávit en la cuenta corriente. Además, la administración Trump no solo proporcionó un swap de divisas que dio acceso directo a dólares, sino que también transfirió a Argentina Derechos Especiales de Giro (DEG), el activo de reserva del FMI, en otro movimiento sin precedentes para ayudar a un aliado político en dificultades. Si eso no fuera suficiente, la guerra comercial con China ha desviado una demanda significativa lejos de los agricultores estadounidenses, favoreciendo a los productores sudamericanos, incluidos los de Argentina.
Sin embargo, todo eso no garantiza que Argentina pueda cumplir con todos los pagos a corto plazo de sus obligaciones externas en los próximos años, y mucho menos pagar su deuda actual. Un default, o al menos una reestructuración de las obligaciones actuales, podría ser inevitable.
¿Rico y Quebrado?
Para comprender las crisis recurrentes de Argentina, es esencial captar dos puntos fundamentales. Primero, Argentina nunca fue verdaderamente un país desarrollado, al menos no en el sentido implícito por Milei. Es cierto que a principios del siglo XX, el ingreso per cápita de Argentina rivalizaba con el de Francia o Alemania y no estaba muy lejos de Estados Unidos. Los argentinos están muy orgullosos de eso y se refieren al antiguo sistema de subterráneos en Buenos Aires como un ejemplo de cómo el país estaba adelantado al resto de América Latina. El llamado de Milei a un regreso a la grandeza ha revivido el elitismo argentino, bien representado en el viejo chiste de que un argentino es un italiano que desea ser británico y no sabe hablar español correctamente.
Pero esa prosperidad descansaba sobre una base estrecha. A la Argentina le faltaba la complejidad industrial y tecnológica de los verdaderos líderes de la economía global. Alemania, Francia y Estados Unidos producían automóviles, aviones, productos químicos, farmacéuticos y otros bienes manufactureros sofisticados. Argentina exportaba principalmente materias primas agrícolas (o minerales), como carne de res y cereales, como aún lo hace, al centro industrial. La riqueza se distribuía de manera muy desigual. Si Venezuela es un estado petrolero, Argentina era un estado ganadero.
Eso no significa que Argentina no progresó. Sí enfrentó problemas de balanza de pagos después de que Estados Unidos impusiera sanciones durante la era peronista en las décadas de 1940 y 1950, lo que llevó a una de sus crisis externas periódicas. Sin embargo, durante el auge de la posguerra, la llamada Edad de Oro del Capitalismo, la industrialización elevó los ingresos y logró avances trascendentales. El país produjo tres ganadores del Premio Nobel en ciencias y desarrolló capacidades que le permitieron construir reactores nucleares y satélites geoestacionarios. Además, durante la era peronista, se reconocieron los derechos de los trabajadores y los salarios fueron relativamente más altos que en el resto de la región. Estos no fueron logros menores para una nación en desarrollo.
Aun así, Argentina permaneció atrapada por dos restricciones estructurales. Primero, dependía en gran medida de las importaciones de bienes de capital e intermedios, esenciales para la producción pero solo obtenibles con dólares. Vale la pena recordar que no hubo un Plan Marshall para el mundo en desarrollo. Segundo, la dependencia de la exportación de productos primarios dejó al país vulnerable a las fluctuaciones de los precios globales de las materias primas.
Después de la década de 1970, cuando Estados Unidos se abrió a China y la manufactura comenzó a trasladarse a Asia, las cadenas globales de producción se transformaron. América Latina, y Argentina con ella, entró en una nueva fase marcada por una renovada demanda de producción de commodities y las crecientes necesidades de deuda externa para mantener el crecimiento económico. Los sindicatos fuertes y los salarios altos que condujeron a patrones de consumo más elevados y requerían importaciones significativas eran incompatibles con el equilibrio externo. El conflicto distributivo se resolvió mediante un golpe militar, que redujo los salarios y fue un adoptante temprano de políticas neoliberales, incluso antes de la revolución conservadora de Ronald Reagan y Margaret Thatcher y la construcción del Consenso de Washington. Los resultados fueron predecibles: ciclos de endeudamiento y crisis.
Al final del día, las políticas de Milei son insostenibles y conducirán al colapso económico.
Argentina, que entró en default dos veces en el siglo XIX, volvió a hacerlo en la década de 1980 durante la crisis de la deuda latinoamericana, desencadenada por los shocks petroleros y el endurecimiento de la política monetaria estadounidense. Esto se resolvió a través del Plan Brady a principios de la década de 1990, que reestructuró las deudas latinoamericanas y prometió un crecimiento renovado. Para entonces, el neoliberalismo era ascendente, la Unión Soviética se había derrumbado y la fe en los mercados libres estaba en su punto máximo. Argentina adoptó reformas ortodoxas: privatizaciones, desregulación y una convertibilidad cambiaria que estabilizó la inflación, tan exitosamente que para fines de la década de 1990 la deflación era el problema.
Pero bajo la superficie, las mismas debilidades permanecieron. Las exportaciones, ahora dominadas por la soja, eran insuficientes para cubrir tanto la creciente deuda externa como las importaciones de maquinaria y bienes intermedios necesarios para la producción. Los déficits en cuenta corriente, exacerbados por la liberalización comercial y el aumento de las importaciones, causaron desindustrialización y un desempleo disparado. A fines de 2001, el sistema implosionó. Argentina devaluó, experimentó un colapso masivo de la moneda y entró en default nuevamente en 2002.
De esa crisis surgió la era Kirchner. Cuando Néstor Kirchner asumió en 2003, Argentina se benefició del auge impulsado por las materias primas de China. Las exportaciones se dispararon. Él, y luego Cristina Kirchner, negociaron con los acreedores y redujeron drásticamente la carga de la deuda, restaurando una medida de sostenibilidad. Debo señalar que trabajé para el banco central argentino durante el segundo mandato de Cristina Kirchner.
A pesar de mis consejos de política, los problemas de Argentina no terminaron allí. Fondos de cobertura, liderados por Elliott Management de Paul Singer, habían comprado bonos argentinos en default por centavos de dólar y demandaron el reembolso total. Cuando Macri asumió en 2015, su gobierno llegó a un acuerdo con los "fondos buitre" a un costo enorme y reabrió el acceso de Argentina a los mercados crediticios. En solo unos años, la deuda externa se disparó nuevamente, duplicando su nivel en menos de cuatro años. Para 2018, las reservas caían y Argentina volvía a llamar a la puerta del FMI.
La crisis actual se ve mejor como una continuación de esa crisis, agravada por la pandemia y un largo período de estancamiento. Pero la crisis no se trata simplemente del mal manejo de un país. Se trata de cómo está organizado el sistema financiero global y quién se beneficia de un sistema que parece diseñado para que la inestabilidad sea rentable, generando ciclos recurrentes de endeudamiento y default.
Romper el Ciclo
Desde la década de 1970, Argentina ha pasado por tres oleadas de endeudamiento y colapso. Estos ciclos son síntomas de una arquitectura financiera global que premia las entradas de capital especulativo a corto plazo y castiga a los países en desarrollo cuando las condiciones se endurecen. Proporciona un paraguas cuando hace sol y lo quita cuando empieza a llover. Las propias élites de Argentina, junto con los rentistas internacionales, también se han beneficiado de esta inestabilidad. Los fondos buitre ganan dinero con la deuda en dificultades y las élites locales protegen sus activos en el extranjero. De hecho, la riqueza que las élites argentinas tienen en el exterior excede la deuda externa total del país.
Contrariamente a la creencia común, los países que entran en default no se alejan de las finanzas globales. Siempre regresan, porque necesitan acceso a importaciones e inversión. La autarquía completa no es una opción. Argentina sigue siendo, paradójicamente, un "buen pagador". Con el tiempo, paga más, a través de intereses y reestructuraciones, de lo que originalmente pidió prestado.
La estabilización sostenible para Argentina requerirá un tipo de cambio nominal estable para anclar los precios, combinado con políticas expansivas selectivas para revivir el crecimiento y el empleo sin ejercer presión adicional sobre las obligaciones externas. A largo plazo, eso solo puede lograrse aumentando y diversificando las exportaciones, la única manera consistente de obtener dólares para evitar una volatilidad excesiva del tipo de cambio.
Las grandes depreciaciones de la moneda han causado tanto la inflación rampante del pasado como la redistribución del ingreso hacia los exportadores, ya que las devaluaciones aumentan sus ingresos. El aumento de los costos de los bienes importados necesarios reduce el poder adquisitivo de los consumidores. Argentina debe reducir la dependencia de los bienes de capital importados y renegociar deudas insostenibles. Solo entonces, con las cuentas externas en orden, el país tendría una base para una recuperación constante, una que aumente los ingresos de los de abajo.
Eso no se puede lograr a corto plazo sin reintroducir los controles de capital que el gobierno de Milei eliminó, en parte forzado por el FMI, pero también de acuerdo con sus convicciones más fundamentalistas. Sin controles de capital, el tipo de cambio será vulnerable, y el dinero que proporcionaron el FMI y el gobierno estadounidense se gastará tratando de mantener su estabilidad, en lugar de usarse para acumular reservas.
Pero más allá de los controles de capital, el sistema financiero internacional mismo necesita una reforma. Sin un marco que ofrezca estabilidad y acceso justo a las finanzas para los países en desarrollo, Argentina y otros similares permanecerán atrapados en el mismo ciclo interminable de auge, colapso y default.
Es poco probable que la administración Trump, que de muchas maneras ha abdicado de su papel de liderazgo global, proporcione el tipo de orientación necesaria para regular los mercados financieros globales. El equipo económico de Trump está dominado por los intereses de Wall Street y los gestores de fondos de cobertura, incluido Scott Bessent, anteriormente miembro destacado de Soros Fund Management, que especuló famosamente contra la libra esterlina en 1992. De hecho, Bessent defiende el swap argentino basándose en las ganancias que el gobierno estadounidense ha obtenido hasta ahora del acuerdo. Por supuesto, esas ganancias pueden revertirse fácilmente con una disminución relativamente pequeña del peso.
También es poco probable que avancemos rápidamente hacia un mundo en el que las alternativas al dólar limiten la necesidad de acumular moneda estadounidense y que proporcione fuentes alternativas de financiamiento para los países en desarrollo bajo condiciones más benignas que las impuestas por el FMI. Los sueños del presidente brasileño Luiz Inácio Lula da Silva sobre un mundo desdolarizado no se materializarán pronto. Sin embargo, es posible imaginar mecanismos alternativos que reducirían las cargas de la deuda externa en países como Argentina. Y las acciones recientes de Estados Unidos podrían, sorprendentemente, proporcionar una guía sobre qué hacer.
El hecho de que los DEG de Argentina aumentaran recientemente en unos 870 millones de dólares, mientras que las tenencias estadounidenses cayeron en una cantidad comparable, sugiere que la administración Trump utilizó este mecanismo no convencional para proporcionar recursos al gobierno de Milei. Los grupos progresistas han exigido durante años la expansión de las asignaciones de DEG, pero rara vez señalaron que cuando esos recursos se expanden, como ocurrió durante la pandemia, la mayoría los reciben países que no experimentan una crisis. Crear mecanismos para compartir estos recursos en tiempos de crisis debería ser una prioridad para la reforma del FMI y la reorganización del sistema monetario internacional.
Quizás estos fondos podrían jugar un papel cuando ocurra el próximo default de Argentina, lo que podría no estar muy lejano en el futuro. El gobierno de Milei parece estar haciendo su parte para llevarnos allí.
* Matías Vernengo es profesor de economía y director del Instituto Bucknell de Políticas Públicas (BIPP) en la Universidad de Bucknell, y anteriormente fue gerente senior de investigación en el Banco Central de la República Argentina.
original: Prospect.org
Por Claudio Scaletta