Carlos Bastos Pinkusfeld
El tema de la previsión entró definitivamente en el
centro del escenario del debate político y económico como un elemento
importante de la agenda de la reforma conservadora. Esta discusión está entre
los debates financieros, ideológicos e incluso demográficos. Sin disminuir la
importancia de estas cuestiones, es interesante observar que, se trata de una
cuestión eminentemente económica, lo que menos vemos es, precisamente, la
profundización del debate y la confrontación de ideas, de acuerdo con
diferentes enfoques teóricos.
Sin embargo, un punto de partida, posiblemente el más importante y el que una
vez entendido elimina gran parte del malentendido, es la explicación de lo que
es un sistema de distribución público de pensiones [1].
Tal sistema es un programa de impuestos y
transferencias, es decir, se cobran impuestos y contribuciones de un
subconjunto de la sociedad y estos valores se transfieren a otro subconjunto
compuesto por jubilados y pensionados. La forma en que el estado recauda los
ingresos que será transferida a los pensionados y jubilados dependiendo de una
economía política específica de arreglo de las contribuciones a la seguridad
social: los ingresos de pensiones pueden surgir de diferentes formas de
impuestos en función de una decisión de la sociedad pactada a través de sus
cuerpos deliberación y decisión política.
Tales contribuciones pueden incidir, sobre todo en
las ganancias, por ejemplo (y no sobre los rendimientos de los trabajadores
activos), o sobre su consumo a través de impuestos indirectos (que se pagan,
sin hacer distinción por activos o inactivos). Sin embargo, se puede decir que,
por lo general, pero no exclusivamente, los ingresos del sistema se derivan de
las contribuciones hechas por los trabajadores activos, siendo esta forma de
contribución, en gran medida relacionada con la formación histórica de los
sistemas públicos de pensiones, como se discutirá más abajo.
Un primer punto importante a destacar es que si, por una parte, las contribuciones para la pensión pueden
aumentar la presión fiscal, sus "gastos", o pagos, vuelven a la
sociedad en casi su totalidad. Como su nombre lo deja claro, la transferencia
de pensiones sólo reasignan los ingresos dentro de la sociedad y su impacto
neto en el conjunto de esta es virtualmente cero y la diferencia se compone por
la reducción de los gastos de funcionamiento de los sistemas de previsión.
Por lo tanto, en principio, la carga tributaria necesaria para el pago de
prestaciones de seguridad social no es una resta de los ingresos de la "sociedad"
en su conjunto, sino de un grupo de la sociedad y redistribuido a otro.
Este tipo de sistema de previsiones puede dar
lugar a una situación fiscal y de transferencias que estimulen la actividad
económica. En un abordaje de la demanda efectiva (o keynesiano / kaleckiano),
la producción y el empleo dependen de la demanda efectiva, es decir, el
resultado de los gastos (y los impuestos) del gobierno, del sector privado y del
sector externo, sin ninguna tendencia natural al pleno empleo de factores de
producción. En este caso, hay diferentes maneras de impactar con un diseño de
sistema tributario particular sobre el producto. Cuando es la recaudación de
impuestos sobre los individuos una mayor propensión al ahorro y las
transferencias se hacen a los más propensos a gastar el sistema tributario
tiene características expansionistas. Los planes de pensiones de esa manera
organizada, más generosos y distributivos, tendrían un impacto positivo en el
nivel de ingresos!
De acuerdo con tal "metáfora" que
comparten tales esquemas de distribución, y específicamente el pago de los
activos de pensiones, emularían las decisiones de ahorro relacionadas con el
ciclo de la vida. La contrapartida contable de esta inadecuada "metáfora" de
seguro sería la acumulación de "pasivos" por parte del responsable de
los pagos de seguridad social, el Estado.
Como
se mencionó anteriormente, estos resultados sólo se vuelven claros a medida que
la verdadera naturaleza de un sistema público de contribución es explicitado, apartándose
de los debates de comparaciones o "metáforas" indebidas que se
refieren a los sistemas de seguros individuales; sistemas en los que las
personas acumulan riqueza en su período activo para gastarlos en el tiempo de
inactividad.
Esta falta de comprensión de la verdadera
naturaleza del sistema de seguridad social no es nueva; es tan antigua como el
origen del sistema. Bismarck, el pionero en la implementación de la seguridad
en Alemania, refutaba la idea de vincularla a un seguro personal, negando así
la propia razón de ser: la caracterización del estado como benevolente, que
cuida del bienestar de sus ciudadanos.
Otro marco en la implementación de los planes de pensiones, el Beveridge Report
[2], reconoció que un sistema público se basa en la capacidad del Estado de
gravar para proveer recursos a los pensionados y jubilados, y que tal esquema
no tiene ninguna relación con la idea de la acumulación de activos personales,
que caracteriza a un seguro. Sin embargo, el uso de una "ficción de seguro",
es decir, el cobro de la contribución individual que se relaciona con el pago
futuro de las pensiones sería una herramienta políticamente útil para educar a
los trabajadores sobre los costes del sistema.
Incluso el economista John Maynard Keynes reconoció que la forma
"ficticia", como se presentaba a un sistema de contribuciones
personales relacionado con las pensiones futuras, era simplemente una característica
de naturaleza política que tiene el objetivo de recordar a los trabajadores que
los beneficios sólo serían legítimos si tuvieran como contrapartida una
contribución anterior.
Esta ficción ha alcanzado su estatus teórico más sofisticado en la
reflexión del economista Paul Samuelson que desarrolló un modelo en el que las contribuciones
y prestaciones están relacionadas por una "tasa de rendimiento" (que
llamó de interés biológico) igual al crecimiento de los salarios.
El intento de presentar una formalización de un sistema de transferencia
pública a través de una "ficción de seguros" fue vehementemente disputado
por ambos economistas que simpatizaban con tal régimen, como Abba Lerner, y por estar en
contra como Milton Friedman. Ambos se opusieron al intento de representar la
forma equívoca un sistema público de tributación y transferencias con el fin de
convertirlo políticamente más "aceptable". Una vez entendida la
verdadera naturaleza del sistema hace más fácil entender el debate en torno al
tema de las pensiones en el futuro.
No hay desacuerdo en que cuanto mayor fuese el PIB per cápita en el futuro mayor
será el producto a ser repartido. La distribución que se hace entre las
personas activas e inactivas en el sistema público usual, está de acuerdo con
un criterio de carácter socio-político. De acuerdo con el enfoque de la demanda
efectiva, ya que no existe una tendencia de la economía para alcanzar el pleno
empleo, las políticas que estimulan la demanda efectiva hacen que mayores
ingresos y consumo agregado escapen de un trade off que podría ocurrir si se ha
registrado un mayor grado de dependencia (o relación) entre los inactivos por
activos. Por lo tanto, en el agregado se puede aumentar el consumo, manteniendo
los beneficios de los trabajadores jubilados con las políticas de estímulo al
ingreso y al empleo.
Por lo tanto, el debate sobre las pensiones no es independiente de las
diferentes formas de enfoques teóricos adoptados para entender el
funcionamiento de una economía capitalista y no es simplemente la consecuencia
inevitable de los cálculos demográficos. Estos proporcionan las características
poblacionales futuras que influirán en la capacidad de trabajo de la población,
pero la producción a ser distribuida por tal población depende de cómo se
interpreta el proceso de determinación del producto y de la acumulación de capital.
Una vez que entiende que la pensión es un sistema de contribución y transferencia
en un período determinado de tiempo, no un sistema seguro intertemporal, se revela la posible naturaleza redistributiva
que envuelve a su debate, y los ataques que sufre por ciertos sectores de la
sociedad. Por ejemplo, un aumento en el salario recibido durante la vida de un
trabajador, como consecuencia de la existencia de un sistema de pensiones de
reparto financiado en cierta medida por imposición de los beneficios, puede
causar una redistribución entre los beneficios y los salarios en favor de estos
últimos, con una situación de redistribución para los trabajadores.
Recuerde, también, que los cambios demográficos no sólo operan en la suba
de los gastos. A medida que la población envejece, una serie de gastos
relacionados con los niños y otros servicios, por ejemplo, que se reduce. Hay
que tener en cuenta ambos efectos y no sólo a aquellos que representan un
aumento del gasto y las transferencias [3].
Ciertamente, sería contradictorio con el enfoque de la demanda efectiva defender
que una reducción en el gasto no tendría un efecto contraccionista en el producto.
Sólo queremos hacer hincapié en que los factores demográficos plantean a los
gestores de políticas opciones de asignación de recursos económicos que deben
tenerse en cuenta para alcanzar el objetivo de maximizar el bienestar de la
sociedad, el que incluye el mantenimiento de altos niveles de empleo.
La discusión importante que debe hacerse es respecto
a las decisiones de la sociedad sobre la trayectoria del desarrollo económico y
la división del producto social. Si, por una parte, la metáfora de los seguros
fue impuesta por los formuladores de los sistemas públicos de pensiones como
una forma de enmascarar su verdadera naturaleza redistributiva, por otro lado,
es evidente que los trabajadores se han unido a esta metáfora con la
expectativa de que la idea de una contribución presente para la futura
recepción de ingresos debería hacer más rígido el pacto político de mantener
las prestaciones sociales.
Las propuestas de reformas actuales, no sólo en
Brasil, sino en otras partes del mundo muestran que la estrategia de los
trabajadores resultó equivocada. Una vez aceptada la verdadera naturaleza
previsional de la contribución, de reparto, de impuesto y de transferencia vía
pago de beneficio, la idea de una "ruptura de la previsión" pierde su
sentido lógico. Después de todo, esto último sólo sería posible si hubiera una
acumulación de activos que deberían hacer frente a los compromisos fijos de remuneración
futura y de una incompatibilidad actuarial entre estos activos y los compromisos
que explicaría una "ruptura".
En un sistema de tributación y transferencias no sólo esa
idea está fuera de lugar, así como los esfuerzos intertemporales de
"arreglar" una crisis que no puede existir en un esquema
contemporáneo también son un sin sentido. Por supuesto, medidas como la
exención de impuestos sobre las contribuciones de los empleadores, pueden
causar un desequilibrio entre los ingresos y los gastos, pero su
"solución" debe ser un elemento de la política fiscal general de un
período determinado, que consiste en las decisiones de gasto, impuestos y
análisis de los impactos macroeconómicos de dichas decisiones.
Como se ha argumentado en este artículo, la preocupación del gestor de la
política económica debe ser mantener un nivel de demanda efectiva compatible
con una baja tasa de desempleo, una elevada utilización de la capacidad y, de
manera indirecta, la acumulación de capital con un impacto en el aumento de la
renta per cápita en el futuro. Los recortes de gastos presentes van en contra de
esa lógica.
Como dice el dicho popular en inglés: "Si funciona, no lo
arregles" o "si no está roto, no lo arregles". En este caso, no
sólo la idea de una quiebra del sistema es equivocado, sino también su supuesta
corrección de la forma en que se propone traería efectos distributivos
regresivos, socialmente perjudiciales para los trabajadores e indirectamente
perjudiciales para la acumulación de capital en el largo plazo. La supuesta
solución sería un gran problema.
Notas:
[1] A discussão que se segue baseia-se no
capítulo 1 do livro de autoria de Sergio Cesaratto “Pension
Reform and Economic Theory”. Uma referência importante para
explicitar as diferenças teóricas por trás do debate é o artigo do economista
Massimo Pivetti “The ‘Principle of Scarcity’, Pension
Policy and Growth”
publicado no Review of Political Economy, Volume
18, Número 3, de Julho de 2006.
[2] Um documento preparado em 1942 pelo
economista William Beveridge e que estabeleceu os fundamentos do sistema de bem
estar social na Inglaterra do pós guerra.
[3] Um exemplo de exercício nesta direção é feito
no Working Paper do FMI de 2005 “Aging: Some Pleasant Fiscal Arithmetic” de
autoria de David Hauner
