Argentina y el FMI: qué esperar con el probable retorno del kirchnerismo

Por Matias Vernengo*

La economía argentina está al borde de otro default menos de dos décadas después de la última, en 2002. Las próximas elecciones, el 27 de octubre, probablemente traerán de vuelta al poder a la oposición kirchnerista, y tendrán que negociar con el Fondo Monetario Internacional (FMI), que tiene el poder de prevenir una crisis.

Argentina tiene una larga y turbulenta historia con el FMI que se remonta a la entrada del país en la organización en 1956 y al primer préstamo que se recibió al año siguiente, después del golpe militar que derrocó al gobierno peronista en 1955. Desde entonces, El país ha sido un usuario experto de los recursos del FMI, clasificándose entre los países que firmaron más acuerdos. El préstamo de aproximadamente $ 57 mil millones, alcanzado en 2018, es el más grande en la historia del FMI, y es un acuerdo Stand-By, ya que viene con la imposición de políticas económicas diseñadas por el FMI. Esto contrasta con el período en que Néstor Kirchner y su esposa Cristina Fernández de Kirchner estuvieron en el poder.

En 2006, el gobierno de Néstor Kirchner pagó su deuda con la organización y suspendió las consultas regulares del artículo IV, que permiten a los economistas del FMI monitorear la política macroeconómica en el país. Por el contrario, en 2016, el nuevo presidente electo, Mauricio Macri, invitó al FMI a una renovada visita por el artículo IV. En otras palabras, durante los años de Kirchner no hubo influencia del FMI en la política económica argentina.

Como Argentina está al borde de un incumplimiento, el FMI tiene todas las cartas en su mano. Si continúan desembolsando el préstamo a Argentina, el país podría tener muchas posibilidades de evitar una crisis e incluso comenzar su camino hacia la recuperación. Eso también sería necesario para reducir los niveles de desempleo y pobreza que se han disparado en los últimos años. Pero si el FMI continúa con las políticas de austeridad y retira su apoyo, Argentina caerá en el caos.

De 1956 a 2006, solo hubo períodos muy breves en los que no se sintió la influencia del FMI en la política macroeconómica. En este último ciclo, el grado de influencia del FMI ha sido más fuerte de lo necesario, dado que la economía estaba en buena forma en general cuando Macri fue elegido en 2015.

En particular, si el FMI proporciona las próximas cuotas del dinero que se acordó, lo que a menudo depende de si el país ha seguido la condicionalidad impuesta por el FMI, es crucial para la estabilidad financiera del país. Condicionalidad es el término utilizado para definir las políticas macroeconómicas requeridas por el FMI para desembolsar los préstamos. Lo que la organización internacional exige de sus prestatarios es esencialmente políticas de austeridad.

La influencia económica del FMI es crucial para la sostenibilidad económica y política del próximo gobierno. Tenga en cuenta que la Junta del FMI depende de los miembros con cuotas más altas, generalmente los Estados Unidos y las naciones de Europa occidental que siempre están al mando de la institución, incluso ahora, con la recientemente designada Kristalina Georgieva para el puesto de Directora Gerente. La pregunta es qué pasaría ahora que un gobierno kirchnerista está preparado para ganar las elecciones, y la tutela del FMI es casi inevitable para evitar el incumplimiento. Obtener una visión general de la historia de la problemática relación entre la Argentina y la institución de Bretton Woods podría ser relevante para comprender el punto muerto actual.

El FMI y el mundo en desarrollo

En la década de 1950, los países se unieron al FMI con la esperanza de que estar en buenos términos con la institución le permitiera tener acceso a recursos en dólares, tanto del FMI como del Banco Mundial, que se consideraban esenciales para el proceso de desarrollo. En particular, Argentina necesitaba dólares para comprar capital y bienes intermedios para el proceso de industrialización por sustitución de importaciones. Además, las autoridades de la época pensaban que ser visto como un pais de buen comportamiento por la comunidad financiera internacional conduciría a flujos de inversión extranjera directa, y que esto también promovería el desarrollo. Eso resultó ser una falsa esperanza.

El FMI era relevante para proporcionar fondos cuando las reservas eran bajas y para ayudar con problemas de balanza de pagos a corto plazo. Para eso fue diseñada la institución, por Harry Dexter White, un economista de las administraciones Roosevelt y Truman. La idea era que los países con problemas de balanza de pagos recibieran ayuda, pero deberían ajustar sus cuentas externas para eliminar los desequilibrios. El proyecto de White ganó al modelo británico para las organizaciones de Bretton Woods, diseñado por John Maynard Keynes, que puso más énfasis en un ajuste recíproco de los países con déficit y superávit. El FMI funcionó efectivamente imponiendo políticas fiscales restrictivas a los países deficitarios siguiendo el modelo desarrollado por el economista ortodoxo Jacques Polak, quien ocupó el cargo ahora conocido como Consejero Económico.

Pero en las décadas de 1950 y 1960, el FMI no era central para las políticas económicas en el mundo en desarrollo. La Guerra Fría, y el miedo a la alternativa soviética, en América Latina, encarnada vívidamente por la Revolución Cubana y las peripatéticas hazañas revolucionarias del Che Guevara, nacido en Argentina, crearon un espacio para políticas de desarrollo nacional autónomas en el país. Los países utilizaron controles de cambio para minimizar la necesidad de dólares, y las políticas comerciales e industriales permitieron una reducción adicional de la necesidad de reservas extranjeras.

Todo esto cambió en la década de 1970, después del colapso de Bretton Woods, la eliminación de los controles de capital y la creciente financiarización de la economía global. El dólar siguió siendo la moneda clave y los flujos de capital aumentaron drásticamente después de la desregulación de los mercados financieros. Muchos países en desarrollo pidieron prestados cantidades significativas de dólares para hacer frente a los dos choques petroleros. Argentina no estaba particularmente presionada por los recursos, ya que era esencialmente autosuficiente en energía en ese momento. Pero el gobierno militar de la época, que junto con el gobierno chileno de Pinochet fue uno de los primeros en promover políticas neoliberales de desregulación, liberalización y privatización, pidió prestados cantidades significativas. La deuda externa en dólares se disparó y se destinó principalmente al consumo y a la fuga de capitales.

En otras palabras, los dólares fueron comprados principalmente por las élites argentinas, y utilizados para obtener activos en dólares, mantenidos principalmente en el extranjero. Esto se hizo con pleno conocimiento y cierto grado de cooperación de la administración de los Estados Unidos, así como de organizaciones internacionales, como el FMI, que estaban ayudando a los bancos a prestar los llamados petrodólares, los fondos que los países ricos en petróleo depositaron en bancos de economías avanzadas, y que estaban sin hacer nada en sus bóvedas.

Hasta ese momento, el papel del FMI había sido mínimo y marginal. Pero en 1982, después de que Paul Volcker aumentara las tasas de interés significativamente para reducir la inflación en los Estados Unidos, México, que también estaba muy endeudado en moneda extranjera, dejó de pagar. Eso llevó, por un proceso de contagio, y de los bancos a cortar préstamos a todos los países latinoamericanos.

Argentina acababa de regresar a la democracia, y el nuevo gobierno de Raúl Alfonsín esperaba que fuera posible una reducción en el servicio de la deuda. Los orígenes de la deuda fueron considerados ilegítimos y relacionados con la dictadura. El país no tenía suficientes reservas e importaba más de lo que podía pagar con las exportaciones. El FMI apoyó a los bancos, y el temor a un incumplimiento llevó a una depreciación persistente de la moneda local. La gran depreciación de la moneda, que aumentó el precio de los bienes importados, y las presiones de una nueva situación democrática, con un fuerte movimiento sindical que exigía salarios más altos, impulsaron el proceso inflacionario, lo que condujo a la hiperinflación y al colapso de la administración de Alfonsín antes del final de su mandato.

La solución tradicional del FMI, que consistía en exigir la reducción del gasto público para reducir las importaciones y ahorrar dólares para el pago de la deuda, envió al país a una década de bajo crecimiento. La infame década perdida estuvo indeleblemente conectada con las políticas patrocinadas por el FMI. Fue solo después de que el nuevo gobierno de Carlos Menem, comprometido con las reformas favorables al mercado, asumió sus funciones y que una combinación de fondos del FMI y la adopción del Plan Brady, -lo que permitió la renegociación de la deuda externa,- y el tipo de cambio vinculado al dólar, en lo que se conoció como el Plan de Convertibilidad. Las presiones inflacionarias cesaron.

La década de 1990 marcó el pináculo de la influencia del FMI en la política económica. Pero incluso si el crecimiento aumentara, en comparación con la década perdida de la década de 1980, el desempeño de la economía fue deficiente después de las reformas estructurales asociadas a las instituciones de Washington, como el FMI, el Banco Mundial y la tesorería de los Estados Unidos. Esto se conocía como el Consenso de Washington. En particular, la liberalización de la economía, en un período en el que las economías asiáticas se industrializaban a un ritmo rápido, y con salarios reales considerablemente más bajos en dólares, dio un golpe significativo a la producción manufacturera local, el desempleo masivo y el aumento de los déficit comerciales, que tenía que estar cubierto por grandes cantidades de préstamos en moneda extranjera. Argentina fue vista como la hija modelo del Consenso de Washington, pero los persistentes déficits comerciales y la serie de crisis internacional que comenzó con el "Efecto Tequila" en México en 1995, y fue seguida por las crisis asiática y rusa en 1997 y 1998, y la crisis brasileña en 1999, creó la percepción de que el país no podría pagar sus deudas.

El FMI estaba esencialmente a cargo de la política macroeconómica argentina. La organización internacional exigió que se eliminaran los déficits fiscales, con la idea de que para pagar la deuda externa en dólares, el gobierno debería ahorrar más de lo que gastó en pesos. Claramente, el problema era que las exportaciones argentinas, la única fuente segura de dólares, se basaban en una estrecha especialización en la exportación de productos básicos. No generaron suficientes recursos para pagar los intereses de la deuda o las importaciones de capital esencial y bienes intermedios. Para 2001, estaba claro que la situación era insostenible. A fines de 2001, el FMI decidió retener un tramo o una cuota relativamente pequeña del préstamo Stand-By acordado. La noción de que el FMI había perdido la confianza en el gobierno argentino provocó un frenesí de especulación y la economía colapsó.

Argentina defauteó en diciembre de 2001, y en febrero la depreciación masiva de la moneda condujo a una inflación en espiral, así como a la contracción de la economía. Tenga en cuenta que una depreciación, al aumentar el precio de los bienes importados, reduce los salarios reales y la capacidad de los consumidores para comprar bienes y servicios. La caída en el consumo reduce el nivel de actividad y la economía colapsa. En el caso de Argentina, el colapso fue el peor en la historia registrada, con un colapso del 10 por ciento de la producción solo en 2002, y una disminución acumulada de casi el 20 por ciento durante toda la crisis, lo que arrojó a millones al desempleo y la pobreza. Una vez más, la intervención del FMI se asoció con una de las peores experiencias económicas de la historia de Argentina.

La era de los Kirchner y Macri

Néstor Kirchner fue elegido más de un año después del incumplimiento, en 2003. Él y su esposa, Cristina Fernández de Kirchner, que lo sucedieron en 2007, renegociaron la deuda externa con casi el 93 por ciento de los tenedores de bonos y obtuvieron una reducción significativa en los pagos. . También pagaron la deuda con el FMI. Con eso, entre 2006 y 2015, cuando Mauricio Macri fue elegido, la economía argentina vivió el período más largo sin la interferencia de la organización internacional desde que Juan Domingo Perón decidió no unirse a fines de la década de 1940. Una combinación de una disminución de la carga de la deuda externa, una expansión del gasto social y buenas condiciones internacionales, junto con precios más altos para los productos que aumentaron el valor de las exportaciones, condujeron a altos niveles de crecimiento económico, reducción del desempleo y disminución de la desigualdad. La ausencia del FMI no solo no parecía importar, sino que parecía ser beneficiosa.

Obviamente, hubo problemas. Después de la crisis financiera mundial de 2008, los precios de los productos básicos cayeron, en particular después de 2011. Además, el Banco Central de Argentina no acumuló suficientes reservas en dólares, en parte porque las tasas de interés eran bajas o incluso negativas en términos reales. Y a pesar de que el gobierno mantuvo en su mayor parte superávit fiscales primarios o pequeños déficits y ningún préstamo significativo en moneda extranjera, la situación externa se estaba deteriorando. Tenga en cuenta que los resultados fiscales primarios son los que descuentan los pagos de intereses, lo que significa que las cuentas fiscales del gobierno no estaban en desorden, con el gasto del gobierno más o menos en equilibrio con los ingresos. El gobierno de Cristina Kirchner optó por mantener bajos niveles de crecimiento en los últimos años, lo que redujo la necesidad de importaciones y mantuvo la situación bajo control. Sin embargo, esto causó en parte que su candidato perdiera las elecciones en 2015. En 2015, cuando Macri asumió el gobierno, había suficientes reservas para cumplir con las obligaciones a corto plazo del país y no era inminente ningún riesgo de incumplimiento.

Macri prometió traer de vuelta el país al mundo, lo que significa una mayor integración con la economía global, siguiendo las viejas políticas del Consenso de Washington. Liberó los mercados de divisas y renegoció la deuda externa con los pocos holdouts, esencialmente los llamados fondos buitre, que habían comprado la deuda argentina por una miseria y demandaron en los tribunales de Nueva York por el pago total. Pagó lo que se exigía para que el país pudiera pedir prestado en dólares. La idea era, una vez más, que los fondos extranjeros fluirían y que esto conduciría al crecimiento. El FMI fue traído de vuelta, como un sello de aprobación para el buen gobierno. Las tasas de interés se mantuvieron bajas y, a menudo, negativas, en términos reales. La combinación de bajas tasas de interés y la ausencia de controles cambiarios significaron que las personas podían comprar libremente dólares, lo que condujo como antes a una fuga de capital y una depreciación significativa del peso.

Inicialmente, la depreciación fue vista positivamente, incluso si los economistas de Macri no lo admitieran. Nuevamente, uno debe recordar que una depreciación reduce los salarios reales, y Macri y sus economistas lo consideraron necesario para hacer que la economía sea más competitiva. Además, la depreciación y el ajuste fiscal, perseguidos al menos formalmente, para controlar la inflación, llevaron a la economía a una recesión con un mayor desempleo. Esto nuevamente redujo el poder de negociación de los trabajadores y tuvo el efecto deseado de reducir los salarios reales. Pero la peor parte fue que la deuda externa se duplicó con creces durante los próximos tres años, de cerca de $ 70 mil millones a aproximadamente $ 160 mil millones, sin un aumento significativo en las exportaciones. Este aumento en la deuda esencialmente financió la fuga de capitales, lo que significa que los dólares fueron tomados prestados en los mercados internacionales y vendidos inmediatamente al público, lo que causó una mayor depreciación de la moneda.

Para 2018, el gobierno estaba tratando de detener la depreciación, ya que se estaba quedando sin reservas, y las presiones inflacionarias estaban fuera de control. En lugar de reducir la inflación del 35 por ciento de los últimos años de Kirchner, la inflación se aceleró a más del 50 por ciento, rompiendo una de las promesas clave de la campaña de Macri. El mega préstamo del FMI se negoció en este punto. Hasta las elecciones primarias de agosto pasado, el dinero se destinó esencialmente a la fuga de capitales. Muchos creyeron, no sin razón, que el FMI estaba tratando de ayudar al gobierno a detener la depreciación e inflación descontroladas, y apuntalando las posibilidades de Macri en las elecciones. Además, si el FMI desembolsa los próximos tramos del préstamo este año, uno antes y otro después de las elecciones, presumiblemente podría llevar a un incumplimiento y afectar el resultado electoral o la capacidad del próximo presidente para administrar la economía. Está claro que sin el dinero del FMI, la economía argentina estará al borde del colapso, y el próximo gobierno tendrá que negociar y negociar con el FMI.

La gran derrota de Macri en las elecciones primarias sugiere que Alberto Fernández, el ex jefe de gabinete de Néstor Kirchner, y su candidata a la vicepresidencia, Cristina Kirchner, ganarán a fines de octubre. La pregunta es si el FMI y una administración kirchnerista pueden trabajar juntos para resolver los problemas argentinos. Después de todo, el kirchnerismo se asoció con la reversión de las políticas del FMI y su interferencia en la gestión de la economía.

 
Pero, al contrario de lo que podría esperarse de la historia, y cierta información errónea difundida por la prensa financiera, por ejemplo, el Wall Street Journal informó incorrectamente que Kirchner había incumplido la deuda, todo indica que un gobierno de Fernández trataría simplemente de modificar el perfil de la deuda externa, lo que básicamente alargaría el período de reembolso y reduciría la carga del servicio de la deuda, pero mantendría todos los compromisos legales con los tenedores de bonos. Luego trataría de obtener del FMI más espacio para aplicar políticas expansivas, tratando de enfocar las políticas hacia un aumento de las exportaciones, particularmente en relación con la posibilidad de expandir la producción de gas natural. La pregunta es qué haría el FMI, con su nuevo Director Gerente y bajo la influencia de una Casa Blanca inestable. Por el bien de Argentina y su propia reputación, uno esperaría que el FMI decida jugar a la pelota. La esperanza es eterna.

*Matías Vernengo es Profesor Titular de Economía en la Universidad de Bucknell y fue Gerente de Investigación Senior del Banco Central de Argentina entre 2012 y 2013.

original: ACA