Enredados en las telarañas de la convertibilidad

Por Fabián Amico 1

El embrollo del "Fondo de Bicentenario" puso de relieve una serie de aspectos de fondo cuya discusión es central. Sin embargo, el debate se tornó extremadamente confuso. Los temas en discusión son varios y complejos, y están estrechamente relacionados: el pago de la deuda externa, el uso de las reservas de divisas, el papel del Banco Central y la política fiscal.
Curiosamente, el conflicto ha alineado fuerzas de una manera casi paradójica: buena parte de la centroizquierda (Solanas y Lozano) se alineó con la oposición de derecha en el rechazo al uso de reservas para el pago de la deuda. El gobierno, que -como se verá- buscaba la manera de evitar el ajuste fiscal, se encontró apoyado por los grandes bancos privados, que quieren que se pague la deuda. Quizás el análisis pueda arrojar alguna luz sobre el motivo de estos extraños alineamientos.

El Fondo del Bicentenario

¿Cuál es el sentido del "Fondo del Bicentenario"? Tras la reestructuración de 2005, en los años siguientes el gobierno vino realizando pagos de la deuda externa argentina. El mecanismo fue el siguiente: el Tesoro obtenía pesos con su recaudación y luego, con esos pesos, adquiría en el BCRA (Banco Central) los dólares para pagarles a los acreedores. También compraba dólares directamente en el mercado. En todos estos años el BCRA compró y acumuló dólares para mantener un tipo de cambio competitivo, de modo tal que en la actualidad dispone de reservas por casi 50 mil millones de dólares. Asimismo, los sucesivos superávit comerciales fueron muy abultados gracias al alza de precio de los productos primarios de exportación. De tal modo que, como pocas veces, Argentina tiene una situación de holgura de dólares.
Sin embargo, con la crisis internacional de 2008 y 2009, la economía entró en recesión. Por ende, la recaudación tributaria se estancó. No obstante el gobierno no contuvo el gasto a fines de "equilibrar" el presupuesto, sino que intentó sostenerlo para contrarrestar las tendencias recesivas sobre el nivel de actividad y de empleo. Para eso utilizó fondos de otras agencias del gobierno (como la Anses). Hacia fines de 2009, se arribó a una situación paradójica: dado el esfuerzo realizado con el gasto público el gobierno carecía de pesos (a menos que hiciera una ajuste fiscal) para comprar todos los dólares necesarios para hacer los pagos de la deuda del año.
Surgió la idea del "Fondo del Bicentenario" que, en la práctica, equivalía a tomar 6.500 millones de dólares prestados de las reservas del BCRA, sin poner los pesos. Para eso, el Tesoro le daría al BCRA un bono a pagar en 2019.

Aquí surgieron dos obstáculos. Uno de carácter externo: como el decreto oficial mencionaba el uso de reservas excedentes del BCRA para el pago de deudas de organismos y otros acreedores, quienes quedaron están fuera del canje podían reclamar el embargo de las cuentas del BCRA en el exterior porque legalmente consideraron que tenían derechos sobre las “reservas de libre disponibilidad” y les correspondía cobrar. El otro obstáculo fue interno.
Primero la actitud de Redrado y luego el rechazo de toda la oposición. En este último caso, el rechazo se basó en la desaprobación del uso de reservas para el pago de la deuda y en supuestos atentados a la “institucionalidad”.
Como todo el mundo sabe, las reservas se forman con los dólares de las exportaciones, el ingreso de capitales, los préstamos internacionales y otros flujos. En este sentido, los pagos de deuda siempre se han realizado con reservas. No se entiende bien cuál sería la objeción particular en el caso actual. La oposición por derecha insiste, en el fondo, en que el gobierno ponga esos pesos para comprar las reservas y haga el ajuste fiscal necesario. Los economistas ortodoxos y la derecha consideran que la tendencia deficitaria del gasto público revela un desmanejo oficial o un desvarío “populista”, y que tal tendencia es perniciosa e insustentable.

Si bien no sería correcto en el caso argentino hablar de una “crisis fiscal”, hay que señalar que la visión ortodoxa respecto de la tendencia deficitaria del resultado fiscal (la práctica eliminación del superávit) solo admite como explicación factible del déficit público a factores exógenos (shocks, guerras, etc) y/o malas decisiones de política, o más simplemente, populismo económico. En tal sentido, hay poco que pueda ser hecho para evitar las crisis fiscales más allá de educar a los políticos demagógicos, advertir a los electores desinformados y rezar para que esas cosas no ocurran.2 Por otro lado, esta visión no solo descarta que la utilización de los déficits fiscales pueda resultar posible y tener efectos beneficiosos sobre el nivel de crecimiento y de empleo, sino que tampoco admite que bajo ciertas circunstancias tal resultado fiscal puede ser resultado de un modelo que previamente ha adoptado restricciones fiscales y monetarias por vías políticas. En este caso, el gobierno pudo haber sido muy “responsable” y el déficit puede producirse igual, como un resultado “endógeno” del modelo.

Esto es especialmente relevante en Argentina donde, por ejemplo, la variación de la base monetaria depende estrictamente de las exportaciones (y de los ingresos de divisas como deuda o inversiones externas) y donde el BCRA está inhibido de financiar al Tesoro. En una fase contractiva, inducida por una reducción de la demanda mundial o por un shock externo (por ejemplo, flight to quality), la base monetaria crece por detrás del producto, la política monetaria se torna restrictiva, la recaudación se estanca y tiende a aparecer un déficit fiscal que debe financiarse con deuda o fuerza el ajuste fiscal.

Sin embargo, el ajuste fiscal que pide la oposición ortodoxa abortaría la todavía incipiente recuperación económica, impactando negativamente en los niveles de empleo y de pobreza. La especulación es que el ahorro fiscal derivado de adquirir las reservas sin poner los pesos le daría chances al gobierno de aumentar el gasto público (en obras y política social) mejorando la situación económica y las chances electorales del kirchnerismo.

Uso de Reservas y desarrollo

La oposición por izquierda (por ejemplo, Lozano, Solanas y otros) argumentan que las reservas deben usarse para el desarrollo interno y no para el pago de la deuda "ilegítima". La izquierda y el progresismo argumentan que las reservas deberían utilizarse para gastos sociales, infraestructura, etcétera. Lo que no advierten es que todos esos gastos deben realizarse en pesos y que no tiene sentido alguno argumentar que se necesitan dólares para esos gastos internos.
Obviamente, hay una necesidad de divisas asociada a cualquier gasto interno, dado que éste trae aparejada una cierta demanda de importaciones. Pero todos esos gastos, en lo esencial, se realizan en pesos.
Por ejemplo, si el gobierno hace una obra de infraestructura, deberá pagar salarios, materiales e insumos en pesos (excepto aquellos insumos que sean importados). En tal caso, si el gobierno (el actual o el futuro) se apropiará de reservas para destinarlas al gasto interno y realizar hacer tales obras, se le presentará la necesidad de operar en pesos. Y aquí existirían dos alternativas. Podría vender los dólares supuestamente obtenidos de las reservas del BCRA (nadie dice cómo pasarían del BCRA al Tesoro) en el mercado cambiario y obtener los pesos.
Pero sería una estrategia inconsistente: mientras el BCRA acumula reservas comprando dólares para sostener la paridad cambiaria real, el Tesoro vendería dólares para obtener pesos. Esa estrategia conduce finalmente a la apreciación del tipo de cambio con los nefastos efectos conocidos.
La otra vía sería “venderle” al BCRA los dólares a cambio de pesos. Esta última opción revela que, en verdad, no se están usando reservas para el gasto interno sino pesos: las reservas vuelven al activo del BCRA, mientras éste emite pesos a cambio de un bono del Tesoro. Pero es precisamente esto lo que la Carta Orgánica del BCRA prohíbe, porque lo en realidad ocurrió es que hubo una emisión monetaria.3 Esta confusión entre los papeles del gasto en pesos y las divisas atraviesa todo el debate. Pero entender bien esas diferencias es vital. El ultraortodoxo Cachanovsky esta vez lo entendió bien:

"…aun manoteando las reservas para financiar los gastos corrientes -escribió-,esas reservas habrá que transformarlas en pesos porque, por ejemplo, a los jubilados seguramente les van a pagar en pesos y no en dólares. ¿Cómo se transformarán esos dólares en pesos? Mediante emisión monetaria. El BCRA le entregará dólares al Tesoro, éste le dará al Central un bono «paga dios» y el Central le comprará los dólares al Tesoro emitiendo pesos, con lo cual, en el fondo, se estará financiando nuevamente el
gasto público con emisión monetaria…"

Esa emisión monetaria está hoy legalmente prohibida e ideológicamente excluida como posibilidad. Excepto algún escaso margen, desde el punto de vista monetario Argentina sigue atada a la lógica de la convertibilidad: no puede desvincular la emisión monetaria del nivel de reservas de divisas. Sólo puede emitir pesos contra dólares. Así, si crecen las exportaciones el BCRA emite más pesos para comprarles los dólares a los exportadores. Pero el gobierno solo captura esos pesos por medio de la recaudación, que depende del nivel de actividad, a su vez fuertemente influida por el nivel de exportaciones en un contexto donde el gasto público tiene restricciones políticas e institucionales para subir.

Así se llega al "Fondo del Bicentenario": sobran dólares, pero están en el BCRA, y el Tesoro no tiene excedentes ni de pesos ni de dólares. Hay un déficit primario “maquillado”, que no se puede disfrazar mucho más. Entonces la idea es usar reservas del BCRA a cambio de un bono, lo que no produciría efectos monetarios (no hay emisión) y efectivamente le ahorraría al gobierno unos 25 mil millones de pesos, equivalentes a casi dos meses de recaudación, para comprar eso dólares. Lo increíble en esta historia es que ciertos dirigentes “progresistas” (otra vez: Lozano, Solanas y otros), al defender el erróneo planteo de no tocar las reservas y "usarlas para el gasto interno", en realidad están cooperando para encerrar al gobierno en la opción de tomar deuda afuera (a tasas de usura) y/o hacer el ajuste fiscal. Porque en realidad nadie piensa seriamente que Argentina deba “comprar” hoy un conflicto como un default con reservas récord y con un enorme saldo comercial externo… ¡por preservar la "independencia del BCRA!. Aquí reaparece la confusión de muchos izquierdistas: la «deuda social interna» hay que pagarla en pesos. Esos pesos los tiene que emitir el BCRA y eso no se puede hacer mientras siga siendo
«independiente». Por su lado, las reservas son para pagar deuda, importaciones y sostener con buenas espaldas la paridad cambiaria.

El pago de la deuda

Se ha objetado, finalmente, el uso de reservas para pagar deuda y el reconocimiento solo de su parte "legítima". Si se observa el panorama de la deuda externa en América Latina, lo que se comprueba que es en ningún caso existen relaciones lineales. Puede resultar paradójico pero recientemente el FMI reconoció el buen "desempeño macroeconómico de Bolivia" y hasta elogió las políticas sociales de Evo. Bolivia, sin seguir las recetas del Fondo, logró en 2009 uno de los mayores niveles de crecimiento del PIB en la región, gracias a la política de mantener una escasa exposición del país a las corrientes financieras mundiales, un rasgo clave para mejorar la situación social.




Bolivia pudo realizar una redistribución más equitativa de los ingresos al tiempo que mejoró la situación social. No obstante, desde la asunción de Evo en 2005 Bolivia redujo (pagando) su deuda externa un 23 por ciento al mismo tiempo que desarrollaba una vasto plan social que ha sido destacado por Unesco y otros organismos internacionales. Evo bajó el stock de deuda en un treinta por ciento a fuerza de poner un dólar sobre otro para pagar. Aun así, la deuda externa actual de Bolivia equivale a casi una cuarta parte del PIB, aunque mucho menos que el sesenta por ciento que representaba hace cinco años. Pero Evo hizo otras cosas: expandió la liquidez (emitió moneda) y bajó la tasa de interés, entre otras cosas. El pago de la deuda no fue aquí un impedimento para realizar mejoras sociales.
La situación es distinta en Ecuador que arrastra una delicada situación, producto fundamentalmente de una rígida convertibilidad plena (dolarización) que inhibe su crecimiento.
En tal situación, Correa suspendió el pago de parte de la deuda externa en diciembre de 2008 por considerarla ilegal. El gobierno aclaró que no toda la deuda es ‘ilegítima’ por lo que presentaría a los acreedores un plan de reestructuración. Fue su mejor logro económico en 2009:
un descuento del 65 por ciento del valor nominal de los bonos de deuda. Todo el mundo (excepto Lozano y Solanas) compararon el logro de la reestructuración de deuda de Ecuador en 2008 con lo que hizo Argentina en 2005 que, además, resultó en una quita aún mayor. De hecho, en Ecuador hay dirigentes que admiten que Cristina Kirchner fue una de las consejeras de esta decisión tras el recorte del 75 por ciento de la deuda externa argentina de 2005.
Venezuela, por su lado, es el segundo país de la región latinoamericana más solvente en cuanto a deuda externa. En un camino similar al de Argentina, en abril de 2007 Venezuela liquidó su deuda con el Banco Mundial y el FMI, lo que significó un gran respiro para la economía nacional. El pago de la deuda en Venezuela, a diferencia de Bolivia, no acabó con el endeudamiento (que creció) y aun así ello no redundó en una mejora social. En Brasil paradójicamente la deuda externa parece en extinción. A fuerza de grandes superávits fiscales, redujo su deuda externa a la menor suma de los últimos diez años, alimentando proyecciones que consideran superado el problema que atascó a la economía de este país desde 1980. Sin embargo, Brasil es uno de los países más desiguales y neoliberales de la región. Algo similar ocurre con México, que anunció que acabó con su deuda externa en la práctica, pero padece profundos problemas sociales. En medio de cambios políticos y sociales importantes, hasta la deuda externa cubana creció: un 35 por ciento entre 2003 y 2008.

Estas experiencias disímiles revelan que la deuda pública, por sí sola, no es un índice de desarrollo o de retroceso social y económico. En Argentina, se canceló deuda usando prácticamente el grueso de la recaudación por retenciones, lo que no tuvo efectos contractivos y recesivos. Obviamente, la pobreza hoy sería menor aun si esos recursos no se hubieran transferido al exterior. Uno de los cambios más importantes, sin embargo, fue la reducción de la deuda pública en dólares: en 2001 el 97 por ciento de la deuda estaba fijada en moneda extranjera mientras hoy es menos del cuarenta por ciento y sigue bajando. En resumen: la deuda bajó en proporción al PBI y además se redujo en dólares (la deuda en divisas es algo así como 26 por ciento del PBI).

Lo paradójico y difícil de defender (y este es un factor que “ensució” el debate debilitando la posición del gobierno) es que Argentina decida nuevamente retornar al endeudamiento en divisas en momentos en los que le sobran dólares y ha reducido sustancialmente el peso de la deuda en moneda extranjera en el PIB. Hay una expectativa errónea depositada en el rol del capital y la inversión externos. De allí las actuales negociaciones con los acreedores, ya que eso podría conferir otra “reputación” a nuestro país para pasar a formar parte del grupo de naciones “sensatas” (Brasil a la cabeza) y conseguir incrementos en el flujo de capitales hacia nuestra economía. Si la fuga fue causa de contracción, el retorno apuntalaría la recuperación.

Pero las cosas no son tan lineales. Argentina transitó estos años de crecimiento record sin financiamiento externo. Por lo demás, al flujo de capitales puede ser una verdadera trampa de recesión y pobreza. Amit Bhaduri explicó recientemente en un seminario organizado por el Cefid-Ar en Buenos Aires que la trampa reside, precisamente, en que los países subdesarrollados sufren intensamente la salida de capitales (las fugas de divisas). Por ello, buscan “demostrar” que son “confiables” ante los ojos del capital financiero. La agencia que otorga el certificado de “confiabilidad” es el FMI. Entonces, buscan la aprobación del FMI para ser “creíbles”. Pero esa aprobación del FMI incluye como condición el freno y anulación de las políticas expansivas, redistributivas y de desarrollo, conformando un círculo vicioso. La forma de sortear la trampa, explicó Bhaduri, es minimizar la dependencia respecto del capital externo en lugar de profundizarla.

En esta línea, el argumento de que el acercamiento al FMI y la reinserción del país en el circuito financiero internacional induciría un despegue de la inversión es sumamente débil desde el punto de vista productivo. Los empresarios invierten solo si creen seguro que el mercado para sus productos será más grande y duradero. Por más crédito que exista, eso no inducirá una mayor inversión si el nivel de actividad se estanca o se derrumba, aunque los medios proclamen que Argentina es un país “serio” y que baje el riesgo país a la mitad. La inexistencia de argumentos económicos sólidos contra las políticas expansivas, no evita que exista una férrea oposición política e ideológica de los sectores financieros que algunos economistas “internalizan” en sus modelos bajo el rótulo impreciso de “expectativas”. Esta oposición va más allá de las ganancias efectivas que obtienen las empresas: no parece “sano” que el Estado maneje el nivel de actividad y de empleo con independencia de los flujos financieros internacionales, ni se lleva bien con el famoso “clima de negocios” que el gobierno utilice medios “artificiales” para manejar el ciclo económico. ¿Dónde quedaría el poder de veto sobre la política económica que ejercían estos sectores? ¿Qué será de la “disciplina” laboral si el gobierno tiene la “populista” idea de priorizar ante todo la reducción del desempleo?4 Aunque los economistas convencionales tienen memoria corta, mucho de este menú se usó pragmáticamente en Argentina en estos cinco años de crecimiento récord. Así se demostró que ese era un camino factible y que en los noventa la zanahoria del crecimiento con “inversión externa” había sido solo un espejismo con funestas consecuencias reales.

En el punto específico del “Fondo del Bicentenario”, sin embargo, el gobierno solo busca evitar el ajuste fiscal, con el único modo que encontró frente a la telaraña institucional legada por la convertibilidad. Asimismo, y considerando la experiencia latinoamericana, carece de significado real la acusación de que el gobierno "se vendió al capital financiero". Incluso el ejemplo de Ecuador (citado por referentes de centroizquierda argentina), que "revisó" su deuda y es puesto como ejemplo a seguir, lo que en realidad persiguió en medio de una situación desesperada fue reestructurar su deuda. Es decir: negociar. ¡Y el modelo que siguen es muy similar a lo que hizo Argentina en 2005!, a saber: obtener una quita (lo más que se pueda) y después pagar. Resulta curioso entonces que ciertos dirigentes de izquierda estén reclamando que habría que hacer lo que hace Correa (sic).

Pero al mismo tiempo es más paradójico aún que esos mismos dirigentes y economistas defiendan la "independencia" del BCRA. Alguien debería explicarles que la "independencia" del BCRA respecto del Tesoro y del gobierno nacional es, en el terreno económico, el equivalente a lo que la ley de Punto final y los indultos eran en el terreno de los derechos humanos.

1 Investigador de la Unlu, 22 de enero de 2010, Buenos Aires, Argentina.
2 Véase Vernengo, M. (2006). “Globalization and endogenous fiscal crisis Theory and Brazilian experience”, incluido en The means to prosperity: fiscal policy reconsidered, de PG Berglund & M Vernengo.
3 Lozano, por ejemplo, ignora este hecho para no reconocer que el pago de deuda con el Fondo del Bicentenario, en el contexto actual, “libera” pesos para otros gastos internos.
4 Véase Kalecki, M. "Political Aspects of Full Employment", 1943, Political Quarterly