Finanzas Funcionales vs Finanzas Sanas y Restricción Externa

Abba Lerner

Por Matias Vernengo

Los manuales de economía tienen deficiencias elementales y omisiones importantes. La discusión de la política fiscal en los textos macroeconómicos es típica de los límites de la sabiduría convencional. Más allá de la noción de las finanzas sanas, que sugieren que los déficit fiscales son en general peligrosos, y la acumulación de deuda es negativa para el crecimiento a largo plazo, los manuales convencionales incluyen, a veces, la discusión de los elementos políticos de los ciclos de negocios. La teoría partidista desarrollada sugiere que los partidos políticos de izquierda tendrían una tendencia a expandir los gastos públicos con el objetivo de reducir el desempleo, mientras partidos conservadores buscarían reducir los gastos y equilibrar los balances públicos para mantener la inflación bajo control.

La Teoría de la Elección Pública argumenta de modo más dramático que los políticos son guiados por un deseo egoísta de ser reelegidos, y que los bajos niveles de desempleo, y alto crecimiento, serían la forma de conseguirlo. Por eso el sistema político tendría un sesgo hacia crecientes déficit y un aumento permanente del tamaño del gobierno. Según los autores de la Teoría de la Elección Pública, las ideas keynesianas habrían desatado al monstruo del Leviatán, y medidas drásticas como las reglas de presupuestos equilibrados deberían ser impuestas para evitar el desenfreno populista gastador del sistema político. No muy diferente de lo que tradicionalmente el Fondo Monetario Internacional en su demanda por superávit primarios permanentes en los países en vías de desarrollo, para evitar los excesos del populismo gastador.

Cuando se analizan los datos para Estados Unidos queda claro que los déficit fiscales se expandieron durante las administraciones republicanas, el partido tenido como conservador. Durante los gobiernos de James Carter (1977-1980), Bill Clinton (1993-2000) y Barack Obama (2009 hasta 2012), los déficit fiscales disminuyeron, mientras que en las gestiones republicanas ocurrió lo opuesto. Con Ronald Reagan (1981-1988) los déficit primero crecieron, como resultado de los recortes de impuestos y mayores gastos, pero se redujeron hacia el final del mandato, después de un aumento de los impuestos, algo que sería anatema para los economistas del lado de la oferta, los abanderados de la Reaganomía.

El mismo patrón se confirma cuando se miran el gasto público en lugar de los déficit. Los gastos caen con los tres gobiernos demócratas y aumentan durante los cuatro republicanos (Ford, Reagan, Bush I y II). El trastrueco entre demócratas y republicanos es sorprendentemente poco conocido. Antes de seguir debe quedar claro que hay diferencias fundamentales entre los viejos demócratas, los del New Deal, hasta el gobierno Kennedy/Johnson, para los cuales el propósito de la expansión de los gastos era la inclusión social, y los nuevos republicanos, de Reagan en adelante básicamente, que buscan aumentar el bienestar corporativo y menores impuestos para los ricos.

Parece claro además que las razones por detrás del cambio entre demócratas y republicanos tienen poco y nada que ver con las teorías discutidas, sino con lo que se ha llamado la estrategia de “matar de hambre a la bestia”, según la cual si se cortaran los fondos, el gobierno eventualmente se vería obligado a cortar los gastos, principalmente los gastos sociales.

Finanzas funcionales

Los autores de las llamadas finanzas funcionales, que son una extensión de las ideas de Keynes hacia la política fiscal, objetan que déficit y gastos sean siempre negativos y políticamente motivados, y sugieren que los déficit fiscales deben ser juzgados por su función en la economía. Gastos y déficit que sirven para aumentar el crecimiento económico en un escenario de tasas de interés bajas no sólo serían sostenibles sino que también serían esenciales para lograr ese objetivo. La relación deuda-producto neta (los pasivos que no están en manos del sector público) en Estados Unidos es de alrededor a 70 por ciento del PIB. Esa cifra no es demasiado elevada, ni comparativamente con otros países ni en términos históricos (el pico se observó a fines de la Segunda Guerra Mundial).

En el caso norteamericano, la deuda como proporción del PIB creció debido a mayores déficit desde los años ’80 (sea por la estrategia de “matar de hambre a la bestia”, sea por las recesiones), con la excepción del gobierno de Clinton. Pero también creció porque hasta antes del colapso de la burbuja de las puntocom, las tasas de interés eran más elevadas que la tasa de crecimiento de la economía. Hay que notar que el período histórico en que las tasas de interés fueron más bajas que las tasas de crecimiento, la llamada Era Dorada del Capitalismo, más o menos de finales de los años ’40 a principios de los ’70, fue una anormalidad. Sin embargo, los gobiernos todavía tienen una gran ventaja sobre los agentes privados en relación con gastar y endeudarse; los gastos del gobierno son suficientemente grandes para aumentar el nivel de ingresos generales, elevar la carga tributaria y así afectar positivamente sus propios ingresos.

Además, es importante notar que, para los que tienen miedo sobre el tamaño de la deuda pública en el crecimiento (como el ahora desacreditado trabajo de Carmen Reinhart y Kenneth Rogoff, de Harvard, que decía que una deuda-producto de más de 90 por ciento tendría un efecto negativo sobre el crecimiento), que el colapso de la burbuja inmobiliaria y la recuperación lenta han creado una situación donde las tasas de interés de la Fed van a permanecer en niveles bajos por un buen tiempo. Eso abre espacio para los gastos fiscales, no sólo en el centro, sino en la periferia, donde tasas de interés bajas en el centro crean condiciones financieras favorables.

Gasto público

Para los países latinoamericanos, la lección no es solamente que más que el tamaño del gasto o de los déficit lo que importa es cómo se gasta y para qué se acumula deuda (y no su tamaño), sino también, una vez que nuestros problemas están siempre relacionados con las cuentas externas, qué gastos que permiten crecer sin afectar demasiado, o incluso reduciendo las necesidades de importaciones, son sostenibles y esenciales para construir sociedades más justas y civilizadas.

En ese sentido, el “problema fiscal” que tanto preocupa a los economistas conservadores es menos una cuestión estrictamente fiscal, de la sostenibilidad de deuda, particularmente porque deuda denominada en moneda nacional no es particularmente riesgosa, sino los efectos externos de los gastos del gobierno.

Transferencias fiscales para los grupos más necesitados, y gastos en infraestructura, Investigación y Desarrollo (I+D), sabidamente promueven el crecimiento. El peligro no está en la acumulación de deuda, una vez que el crecimiento genera un aumento de los ingresos tributarios, sino en el posible cambio del patrón de consumo de las clases con menores ingresos y el aumento de las importaciones. Aquí esta el viejo dilema de los países latinoamericanos, cómo crecer incluyendo a las clases trabajadoras sin rebasar la restricción externa. La suerte es que las condiciones externas, en términos de liquidez internacional, por la recesión en el centro, y de espacio para políticas industriales, por cuestiones geopolíticas, son favorables.

 Si América latina las aprovechará, por cierto, es otra historia. Ojalá, como dice Lula, que la esperanza venza al miedo

* Profesor de Bucknell University y de la maestría en Desarrollo Económico de la Unsam.

Original: Cash