Paraguay: Sobre la cuestión de la deuda externa y el déficit del Estado

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Por: Joaquín Sostoa (@joasostoa) y Rubén Alderete (@anotherstroke)

En un artículo del pasado 12 de julio el ex presidente del Banco Central del Paraguay, Carlos Fernández Valdovinos, analizaba el aumento del endeudamiento público y los gastos del Estado y vaticinaba que, en el “mediano plazo”, será inevitable e inexorable un ajuste fiscal porque, de no hacerlo, correremos el riesgo de perder la estabilidad macroeconómica necesaria para el crecimiento sostenido. Así, su planteo se basa en la idea de que un déficit presupuestario en el Estado (es decir, más gastos que ingresos), provoca un descalabro en las finanzas públicas.

Para Valdovinos, “no será suficiente” con congelar gastos públicos (como salarios, transferencias y gastos de inversión) para alcanzar la meta de la Ley de Responsabilidad Fiscal (un déficit de 1,5% del PIB). Lo que él en realidad sugiere es que la solución para evitar un desequilibrio financiero del Estado es recortar gastos públicos.

Hay que notar que Valdovinos omite que, para equilibrar financieramente al Estado, se podría también aumentar sus ingresos (en lugar de reducir sus gastos), aplicando, por ejemplo, un aumento de la presión tributaria. Pero no nos desviemos, no estamos escribiendo este artículo para discutir cómo hacer un ajuste fiscal. No queremos caer en las propuestas de cierto progresismo que pretende hacer ajustes fiscales “con rostro humano”. Lo que queremos debatir aquí es la idea misma de hacer ajustes fiscales por motivos de “sostenibilidad presupuestaria”, sea de la forma que sean.

“Para todo problema complejo hay una solución clara, simple y equivocada”

La idea del ajuste fiscal por dichos motivos nace de dos conceptos sencillos pero erróneos.

El primero es que el funcionamiento financiero del Estado puede compararse al de cualquier hogar o empresa del sector privado. El segundo es la utilización genérica del concepto de “deuda pública”, cuando claramente hay que distinguir entre los compromisos que se adquieren en moneda local (guaraníes) y en moneda extranjera (esencialmente dólares).

Desentrañar estas confusiones teóricas nos ayudará a entender qué es lo que en realidad causa los desequilibrios macroeconómicos que, como bien dijo Valdovinos, suelen ser obstáculos para un proceso continuo de desarrollo.

Si, como Valdovinos, parangonamos el funcionamiento del Estado al de un hogar, el ajuste es, pues, inevitable: cualquier familia que gaste por sobre lo que ingresa deberá, forzosamente, endeudarse. Y si esto se repite constantemente, como él dice que ocurrirá, el pago de la deuda se hará insostenible. Solo se podrá llegar a buen puerto si cambiamos nuestro desenfrenado estilo de vida y recortamos nuestros gastos (o si, por cuestiones del destino, nos sacamos la lotería).

Por lo tanto, siguiendo lógicamente este argumento, el tamaño de la deuda pública es, en sí mismo, preocupante. Lo anteriormente descrito fue llamado por nuestro economista de Chicago como “restricción presupuestaria del gobierno”.

Ahora bien, el Estado -a diferencia de cualquier despensa o supermercado- no posee esta restricción presupuestaria si sus gastos se realizan en su propia moneda. Varios países tienen la ratio deuda pública sobre PIB incluso arriba del 100% y ningún desequilibrio macroeconómico a la vista. Los ingresos que obtiene el Estado en su moneda se generan con la propia moneda que él emitió previamente, ya que el Estado es emisor de moneda. Por eso, todo ingreso que percibe por el cobro de impuestos solo se puede hacer porque el ente hizo un gasto con antelación. Se entiende que, en realidad, son los gastos los que generan los ingresos y no al revés.

Entonces, técnicamente los gastos del Estado en la moneda que él mismo emite no están restringidos por sus ingresos. Toda deuda pública en moneda local es siempre financieramente sostenible y no empobrece al país. Por más que el Estado suba sus ingresos con impuestos para pagar deuda e intereses a un poseedor nacional de deuda, lo único que está haciendo es transferir dinero de un ciudadano a otro. Es decir, quitando dinero de su bolsillo izquierdo y metiéndolo en el derecho.

Pero si, por alguna razón, no se quiere aumentar impuestos, el Estado puede, simplemente, emitir moneda, y esto no solo para pagar una deuda, sino para cubrir el gasto que desee. El resultado será el mismo. Una vez aceptado que el Estado no posee restricción presupuestaria en su moneda, tenemos que aceptar, asimismo, que no existe ningún “ahorro público” cuyo fin sea pagar deudas en moneda local.

Los límites de la emisión

Pero ¿puede el Estado hacer emitir moneda indefinidamente? Si bien, estrictamente, la respuesta es que sí, esto no significa que deba hacerlo. Seguramente, luego de leer hasta aquí, muchos se han preguntado por la cuestión de la inflación que podría llegar a producir la emisión monetaria. Esta situación podría darse solo si la economía está en pleno empleo. Mientras los recursos del país no se utilicen plenamente, un aumento en la demanda agregada (fruto de la emisión monetaria, por ejemplo) modificará las cantidades producidas, es decir, el crecimiento económico, sin efectos mayores en los precios. Y aún más, la demanda agregada puede aumentar incluso con gasto financiado con impuestos o deuda. Por lo tanto, el Estado puede aumentar el nivel de la demanda agregada hasta el límite establecido por el pleno empleo.

Es en el sentido de este último párrafo que tenemos que juzgar la sostenibilidad de una determinada política económica, es decir, por sus efectos en el bienestar general y en la economía, y no de forma independiente y aislada. De forma más clara, juzguemos al déficit fiscal por sus efectos, de forma “funcional”. ¿Aumenta el empleo? ¿Genera inflación? ¿Puede tener alguna influencia en el tipo de cambio? No la juzguemos en su cifra misma, por una especie de sostenibilidad financiera.

Por lo tanto, el déficit fiscal no es en sí mismo “malo o bueno”. Es solo un instrumento de política económica: puede tener efectos positivos si, por ejemplo, en un contexto de desempleo alto se utiliza para realizar obras públicas que requieran mucha mano de obra. Por el contrario, puede ser malo si no hay desocupación, pues derivará en un aumento de la inflación.

También, hay que tener en cuenta que los déficits fiscales tienen un componente endógeno, es decir, dependen del nivel de actividad. Si la economía se contrae, y se perciben menos impuestos, un déficit será inevitable. Por ejemplo, desde los años 2004 a 2011 Paraguay tuvo superávits fiscales continuos sin ningún tipo de restricción fiscal, debido al gran crecimiento acelerado de esos años. Pero, cuando los precios de los commodities cayeron y consigo el nivel de actividad, empezaron a registrarse déficits continuados, a pesar de que surgió la voluntad política de limitar los déficits a través de la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF).

En conclusión, en el Estado los recursos que pueden ser escasos no son los monetarios, pues éste siempre puede obtener el dinero que requiera para sus gastos. Los límites se encuentran una vez que el nivel de actividad llega al pleno empleo, o se acerca lo suficiente. Esto explica por qué un ajuste fiscal es totalmente innecesario por motivos de sostenibilidad financiera.

Deuda pública: no todo es lo mismo

El otro punto cuestionable en el argumento de Valdovinos es la manera en que se refiere al endeudamiento del sector público, sin especificar en qué monedas se pactan esos compromisos. El análisis de la deuda pública necesariamente debe distinguir entre guaraníes o dólares (u otras divisas), fundamentalmente por dos razones.

Primero, por la manera en que se obtienen esas monedas. Como remarcamos antes, el Estado paraguayo no debería tener mayores inconvenientes en conseguir guaraníes, dada su soberanía monetaria. Por el contrario, otra es la situación en lo que respecta a la moneda extranjera: las divisas se obtienen, principalmente, por medio de las exportaciones.

La segunda razón radica en los distintos efectos económicos que provoca la acumulación de deuda en moneda local o extranjera. Mientras que la deuda interna denominada en guaraníes no representa un problema mayor, la acumulación de deuda externa sí puede llegar a tener efectos contractivos en la actividad económica.

Para entender mejor este último punto es necesario introducir algunas nociones sobre la sostenibilidad de la deuda externa del sector público. Una manera ampliamente aceptada de analizar esta cuestión es a través de la ratio deuda externa/exportaciones. También puede compararse la evolución promedio de los costos de la deuda con la tasa de crecimiento de las exportaciones.  Estas herramientas sencillas nos dan una primera impresión de cómo evoluciona la sostenibilidad de estos compromisos y dejan en evidencia una cuestión fundamental: la fragilidad ante cualquier modificación de las condiciones externas.

Cambios en las tasas de interés internacionales, en los términos de intercambio o vencimientos de deuda en periodos muy cortos de tiempo pueden alterar los indicadores mencionados volviéndolos insostenibles. ¿Por qué? Porque en ese caso los compromisos en moneda extranjera crecerían a un ritmo mucho mayor que la capacidad de la economía para poder hacerse de divisas.

De darse esta situación, la consecuencia es la escasez de divisas, que resulta generalmente contractiva para la economía: por un lado, por sus efectos negativos sobre las importaciones (que se adquieren en esa moneda) y, por otro lado, por la depreciación del tipo de cambio, que está relacionado, a su vez, con una mayor inflación y con la disminución del valor real de los salarios.

Esta situación es conocida, generalmente, como “restricción externa”. En un país en vías de desarrollo como el nuestro, la estabilidad económica no reside en el equilibrio presupuestario del Estado, sino más bien en la capacidad de administrar la restricción externa a fin de que no sea un problema recurrente.

Ahora se entiende por qué es importante saber distinguir dentro de la llamada “deuda pública” qué parte está tomada en guaraníes y qué parte en dólares. Si los compromisos en moneda extranjera aumentan y la deuda con el exterior no se puede pagar, entonces vamos a sufrir una crisis si se dan las condiciones para que aparezca la restricción externa.

En este contexto, es necesario repensar la estructura productiva, que cumple aquí un rol fundamental. Hay que recordar que la mayor parte de las exportaciones se concentran en el sector primario, caracterizado por la alta volatilidad en los precios de sus productos.

Enfocar mayores esfuerzos en la exportación de bienes y servicios con mayor valor agregado y precios más estables puede ser un paso fundamental para la estabilidad económica y, por ende, el bienestar de la población.

Original: ACA