Por Fabian Amico, Alejandro Fiorito y Agustina Zelada
Posteamos el documento nro 45 del CEFID-AR sobre temas generales de financiación del desarrollo
Introducción
"A largo plazo sólo hay un remedio efectivo: el mundo subdesarrollado debe cambiar su estructura económica, debe diversificarla, depender menos de los productos primarios para su comercio de exportación, desarrollar sustitutos de las importaciones y alentar la producción de bienes manufacturados hasta el grado en que pueda exportarlos" (Kaldor, 1965).
Desde 2003, la
economía argentina experimentó una fase de crecimiento acelerado sin
precedentes, donde el crecimiento coexistió con una significativa acumulación
de reservas y un persistente (aunque decreciente) superávit de cuenta corriente
externa. Uno de los factores decisivos del crecimiento fue la vigorosa
expansión del consumo privado, que creció a una tasa media anual del 7,75%
entre 2003-2011.
Una parte
significativa de este crecimiento del consumo privado estuvo vinculada a la
mejora de los salarios reales y a la reducción del desempleo. El otro factor de
impulso autónomo al consumo privado fueron, sin dudas, las significativas
transferencias sociales que el gobierno implementó desde 2007 en adelante. Por
el lado del sistema de seguridad social, se puso en práctica en 2007 el Plan de
inclusión previsional, que otorgó cobertura a cerca de 1,4 millones de
personas. Más tarde, hacia fines de 2009, el gobierno instrumentó la denominada
Asignación Universal por Hijo (AUH), medidas que contribuyeron
significativamente a reducir la pobreza y la indigencia, y también a la
disminución de la desigualdad. Pero además fueron un factor relevante en el
impulso al consumo privado autónomo y al propio crecimiento.
En un trabajo
previo (Amico, Fiorito & Hang, 2011) se ponían de relieve los nexos entre
el crecimiento del producto potencial y la demanda en el largo plazo. Allí se
admitía que la mera expansión de la demanda no solucionaba todos los problemas,
entre ellos la restricción externa al crecimiento, o la integración del
entramado industrial y los desequilibrios de la estructura productiva, todos
los cuales requieren políticas estructurales ad hoc. En suma, “el proceso de desarrollo requiere un conjunto
articulado de políticas que van más allá de la expansión de la demanda”. Por
ende, las políticas expansivas-keynesianas deben articularse con las políticas
estructurales.
Esto es
particularmente relevante en la
Argentina actual. Y no constituye solamente un problema
económico. Marcelo Diamand escribió en 1985 que el péndulo argentino –ese
movimiento oscilatorio entre alternativas nacional-populares y
liberales-ortodoxas- tenía causas mucho más profundas que un supuesto “empate
político” entre fuerzas sociales rivales. Para él, los ciclos de
expansión-recesión obedecían a un problema no resuelto de la balanza de pagos
que tenía relación estrecha con la estructura productiva y que, por una vía u
otra, sea cual fuera la alternativa gobernante, afloraba inevitablemente como
un resultado de la política en aplicación.
En este ensayo se
intenta explicar cómo fue posible la conjunción –inédita en la historia
argentina- de un ciclo de crecimiento de los más intensos de las últimas
décadas con equilibrio externo, desendeudamiento y robustez externa.
Se mostrará que este proceso ha sido el resultado de una particular interacción
entre las nuevas condiciones internacionales vigentes en los años 2000 y el
régimen de política económica que emergió tras la crisis de la convertibilidad
y el default de la deuda externa.
El ascenso de China
como una importante potencia comercial está en el centro de los cambios
económicos mundiales y esta circunstancia ha llevado a mejores oportunidades económicas
para muchos países de la periferia. Argentina se benefició de una fuerte
demanda (y de altos precios de commodities),
y también de los efectos benéficos que China produjo sobre otros países de la
periferia y de América Latina. Esto permitió una combinación sin precedentes de
alto crecimiento económico, cuenta corriente positiva, reducción significativa de
los niveles de deuda y acumulación de reservas. La crisis financiera de 2008
que condujo a una recesión importante en la mayoría de los países desarrollados,
no ha cambiado muchas de estas nuevas circunstancias para los países menos
industrializados.
En este contexto,
Argentina siguió una política económica pragmática, apartándose de la doctrina
ortodoxa establecida, lo que condujo a un mayor crecimiento económico y
progreso social liderado por el mercado interno. Estos resultados se lograron sin
cambios sustanciales en el patrón de especialización comercial. Las mejoras se
lograron a través de políticas keynesianas horizontales y muchas veces sin la
intervención directa del Estado para promover el cambio estructural.
Esta prosperidad
alcanzó en más o en menos a toda América Latina. Pero existen algunas
diferencias importantes en estas experiencias que explican la mejor performance
relativa de Argentina. Por un lado, por primera vez en más de treinta años, la
política económica no ha utilizado el ajuste fiscal contractivo como mecanismo
antiinflacionario. Por otra parte, es el único país de la región que mantuvo un
tipo de cambio competitivo en los años 2000. Sin embargo, los mismos desafíos históricos
(el desequilibrio estructural) siguen en su lugar, aunque en mejores
condiciones para abordarlos. De hecho, los mismos factores externos que permitieron
este ciclo de crecimiento implican un reto para el futuro.
Es posible una
estrategia de desarrollo que profundice los logros de estos años y los tornen
sostenibles. Para ello sería necesario una aceleración de la dinámica de la inversión
pública, la que serviría de base de despegue para un conjunto de políticas
estructurales (industriales, comerciales y cambiarias) destinadas a estimular
la diversificación de la estructura productiva, de sus exportaciones y promover
la sustitución selectiva de importaciones. Esto abriría un mayor espacio a las
políticas macroeconómicas para continuar promoviendo la expansión del mercado
interno.
Esta tarea supone
asumir ciertos desafíos no solo en el diseño y ejecución de las políticas
públicas, sino también respecto de ciertos necesarios cambios de concepción, en
particular en lo que respecta al rol de la inversión pública y del financiamiento
para el desarrollo. Bajo los años de la hegemonía neoliberal, los estados
nacionales perdieron capacidad para regular la economía, cediendo sus espacios
a favor de grupos sociales con fuertes intereses en la continuación de un
modelo de desarrollo focalizado en la integración primaria y financiera. Sin la
profundización de los cambios en estas esferas, la exitosa experiencia de estos
años podría encontrar dificultades cada vez mayores en el futuro para seguir adelante
y sostenerse sin cambiar el patrón predominante de crecimiento económico.
Este documento está
organizado como sigue. La sección 1 hace una revisión de los esquemas
analíticos principales para abordar los ciclos de expansión-recesión en la
problemática de la restricción externa en la literatura estructuralista.
Particularmente se discute el típico ciclo de stop and go vigente hasta los
años 70 y su mutación con la apertura económica y financiera hacia lo que se
denominó ciclos Minsky de fragilidad financiera.
La sección 2 tiene
por objeto analizar las características principales del sector externo
argentino y su vinculación con el proceso de crecimiento producido desde 2002,
tras la quiebra del modelo anterior. En ese marco se analizan los rasgos
principales del nuevo contexto mundial en los años 2000 en interacción con el
cambio de régimen de política económica que se produjo tras el default y
devaluación en 2001-2002. Luego se analizan las características principales del
sector externo en esa etapa, focalizando el análisis en la nueva estructura de
la cuenta corriente, la dinámica de las exportaciones e importaciones, así como
la apreciación cambiaria y su vínculo con los términos de intercambio. El
análisis se completa con la incorporación de la dinámica de la cuenta de rentas
de inversión.
Frente a las
propuestas que propician una forma de financiamiento externo basada en un
“razonable” déficit de cuenta corriente financiado con mayores flujos de IED,
el análisis revela la fragilidad estructural que la excesiva dependencia de los
flujos de IED puede producir en el balance de pagos de la economía, y llama la
atención sobre la similitud de los flujos de IED basado en la alta reinversión
de utilidades con un esquema Ponzi.
La sección 3
realiza unas esquemáticas proyecciones de la sustentabilidad externa de la
economía argentina en los años próximos y sugiere algunas alternativas de
política y de financiamiento tendiente a hacer más robusta la cuenta corriente
y recuperar la sustentabilidad externa, haciendo viable el proceso de
crecimiento en el futuro. Con un enfoque basado en la teoría de la finanzas
funcionales (aunque con modificaciones importantes), se sugieren algunas
alternativas en dos grandes áreas de políticas factibles de operar sobre la
sustentabilidad externa: la política macroeconómica y las políticas
estructurales.
En ese marco se
discute la viabilidad de complementar las políticas macroeconómicas
(cambiarias, monetarias) con el aporte imprescindible de fuertes dosis de inversión
pública en infraestructura, apuntando a lograr aumentos de productividad en
aquellos sectores que afectan actividades básicas, y una serie de políticas
industriales cuyo principal instrumento de política es la utilización del poder
de compra del Estado para inducir ciertos resultados, en particular respecto de
la política de sustitución de importaciones y de la promoción de ciertas
exportaciones
En síntesis, a
diferencia de los ciclos del pasado, la actual estructura de la cuenta corriente
y la posición general del balance de pagos hacen que la economía argentina sea hoy
mucho más robusta y registre uno de los índices de vulnerabilidad financiera
más bajos de sus historia reciente. De modo que, en el contexto actual, un
cierto déficit de cuenta corriente está muy lejos de configurar una crisis
externa. O dicho de otro modo: para un mismo nivel de déficit de cuenta
corriente, hoy el sector externo es mucho más fácil de administrar que en el
pasado. De hecho, la tendencia al déficit de cuenta corriente es la norma en
toda la región, aunque no parecen representar una amenaza como en el pasado. La
disponibilidad de reservas y la flexibilidad cambiaria constituyen una de las
diferencias principales. Los riesgos reales son los que atañen al proceso de
industrialización y no a la posibilidad de ocurrencia de nuevas crisis
financieras y externas. En suma, el desafío es aprovechar las nuevas
condiciones que definen la sustentabilidad externa para producir un cambio
estructural y hacer sustentable el crecimiento de largo plazo.
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